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自貿區升級戰略:40年中國改革開放再出發
時間:2019年09月16日    作者:張茉楠

自貿區升級戰略:40年中國改革開放再出發


當前,經濟全球化走到十字路口。面對全球新态勢,是封閉,還是開放?是對立,還是合作?是選擇參與治理,還是選擇獨善其身?都面臨着方向性的選擇。世界史證明,哪裡有開放的通道,哪裡就有經濟繁榮的發展脈絡。面對美國單邊主義,保護主義、霸權主義,全球化進程遭遇強大“逆流”,多邊貿易體系遭遇重創背景下,中國堅定推動開放型經濟新體制以及開放型世界經濟體系建設,升級自貿區戰略,全力打造自貿區戰略的制度框架,将有望為國際複雜變局下赢得主動,創造新的“戰略機遇期”。

一、自貿區六周年記:中國自貿區戰略全面升級

20139月,首個自貿區在上海挂牌成立以來,上海自貿區就引領中國土地開始新一輪的改革探索,積累了一些制度創新成果。此後,中國自貿區版圖也逐漸擴容, 2015年設立的廣東、天津、福建自貿區,2017年設立的遼甯、浙江、河南、湖北、重慶、四川、陝西自貿區,以及2018年的海南全島自由貿易試驗區等等。然而,整體上看,能夠比肩全球先進自由區的并不多。在要素自由流動、金融體制、監管體制等方面還有諸多障礙,自由化程度低。特别是我們現行自貿區并非稅收價值窪地,基本沿用的是保稅區的優惠政策,如出口退稅、保稅加工等,減稅的功能不突出,制度建設的實質性突破也不多。

更為嚴峻的是,我們正遭遇百年未遇的大變局,國際經貿規則變化正是全球經濟秩序大調整大變革的突出體現。2018年以來,全球範圍内先後有CPTPPEPAUSMCA,以及歐盟與南方共同市場(Mercosul)等超大自貿協定簽署。在新一輪國際經貿規則構建過程中顯現的全方位覆蓋、多元化領域、高質量高标準等特點,以及在原産地規則、知識産權保護、服務業開放、數字貿易、環保勞動、競争政策和國有企業等的變革趨勢,對我國應對内外部變化形成全新挑戰。

正是基于此, 2019年設立深圳社中國特色社會主義先行示範區、上海自由貿易試驗區臨港新區。加之近日國務院《中國(山東)、(江蘇)、(廣西)、(河北)、(雲南)、(黑龍江)自由貿易試驗區總體方案》出台,中國已陸續批準并建設了三批自貿試驗區,共18個自貿區。由此,形成了一個南北東西聯動、海陸聯動、内外聯動、全國一盤棋的開放新格局,标志着自貿區戰略進入了2.0的升級版本。

可以說,自貿區建設從1.0升級到2.0,是我國在新形勢下适時而動、擴大開放和全面深化改革的重大戰略決策。與1.0版本不同的是,自貿區2.0版本不僅在物理結構上更加注重産業競争優勢的提升,在功能制度上特别強調特殊功能的塑造,如包括監管、稅制等方面突破,更加注重規則等制度型開放。因此,從自貿區1.0到自貿區2.0的不僅是“量的變化”,更是“質的變化”,其内核就是“制度先行”:對内,逐步形成以負面清單為主要抓手,對過去政府以審批為主的管理模式進行颠覆性創新,同步推進以貿易便利化為重點的貿易監管制度、以資本項目可兌換和金融服務開放為目标的金融創新制度、以政府職能轉變為核心的事中事後監管基本制度,創造更加自由化、便利化的營商環境;對外,深入融入全球經濟體系,參與并引領全球新一輪國際經貿規則的重構,進而探索形成面向未來的自貿區高水平的制度框架。

二、18個自貿區将被賦予“更大改革創新自主權”

十九大報告提出貫徹新發展理念,建設現代化經濟體系,賦予自由貿易試驗區更大改革自主權,探索建設自由貿易港。這種“自主權”在新版自貿區改革方案中以充分體現:

一是加快先行先試:當前改革開放已經進入“涉險灘”的階段。近期李克強總理主持召開國務院常務會議,聽取賦予自由貿易試驗區更大改革創新自主權落實情況彙報,在支持自貿試驗區在改革開放方面更多先行先試方面,給予更多保障,加大向自貿試驗區下放省級管理權限,尤其是投資審批、市場準入等權限。如上海自貿區新片區就肩負着特殊經濟功能區更大改革創新自主權等特殊使命。新片區将着力發展離岸經濟、創新經濟、總部經濟和數字經濟,強化實施差别化的探索,形成适應轉口貿易、離岸貿易、服務貿易發展的制度安排,在貿易升級、金融開放、市場要素樞紐、新興産業領域的大膽試點,将被賦予更大的改革開放自主權。

國家發展改革委、商務部近期也發布了《自由貿易試驗區外商投資準入特别管理措施(負面清單)(2019年版)》。新片區方案就率先在上海自貿試驗區取消商用車、乘用車外資股比限制,率先試點取消證券公司、證券投資基金管理公司、期貨公司、壽險公司外資股比限制,争取持牌金融機構新型金融業務牌照率先落地,為下一步全面開放積極積累經驗,對标最高标準、最好水平,大膽試、大膽闖、自主改,打造國際一流營商環境。

二是彰顯特色優勢:此次發布的6個新設自由貿易試驗區總體方案,充分利用各地資源禀賦優勢與區位優勢,形成各有側重、各具特色的試點格局,積極服務一帶一路建設、京津冀協同發展、長江經濟帶發展、東北振興、長三角區域一體化發展、海洋強國等國家戰略。對于新批設立的3個邊境省份(廣西、雲南、黑龍江),分别面向東盟、南亞、東北亞及遠東區域,就充分體現了通過區位優勢打造内外聯動,促進區域經濟一體化的戰略構想。例如,黑龍江自貿區憑借老工業基地的産業優勢,以及毗鄰俄羅斯的區位優勢,重點發展高端産業集聚,建設面向國際陸海通道的陸上邊境口岸型國家物流樞紐,打造中俄戰略合作東北亞開放門戶,深化“中蒙俄經濟走廊”合作,推動“一帶一路”與歐亞經濟聯盟的戰略對接。而廣西、雲南作為“21世紀海上絲綢之路”的重要節點,通向中南半島與東盟陸海相連,是中國對接東盟的重要門戶。因此,廣西、雲南自貿區的落地将會加快中國東盟自貿區升級版建設,也将有望達成的亞洲地區規模最大的自由貿易協定談判RCEP的前沿地帶。

再以山東自貿區為例,山東不僅是海洋大省,青島、煙台、日照等現代化港口優勢明顯,而且毗鄰日韓。數據顯示,日本是山東第三大外資來源地。根據《2018年外商投資企業聯合年報》統計,全省存量日資企業1422家,營業收入719.6億元;韓國是山東第二大外資來源地。根據2018年聯合年檢數據,韓國在山東現存投資企業4363家,營業收入1668.4億元人民币。未來加快發展海洋特色産業、港口集群和探索中日韓三國地方經濟合作等方面可以挖掘更大潛力。

此外,建設開放性産業體系,促進高端産業集聚是本輪自貿區改革的“亮點”。多年來,我國新設立的一些高新區或自貿區普遍缺少挖掘産業特色的基礎,導緻更容易偏向于國家政策導向的産業,為了追求業績考核,對産業合理性、可行性的科學論證往往不足。特别是“招商引資、土地出讓、政策優惠”的粗放型發展模式,導緻各園區發展産業混合定位現象突出。産業雷同如同高新區的“魔咒”,已經在一定程度上制約園區的發展。而新一輪自貿區改革方案中強調不同自貿區的産業基礎與資源禀賦。以上海為例,上海自貿區新片區改革方案有别于以往自貿區分工模糊,産業結構雷同,政策取向相似的問題,新片區各片區功能分工明确:保稅片區重總部經濟;陸家嘴片區重金融;張江片區重高新産業;金橋片區重先進制造(汽車、智能制造等)。

三是對标國際高标準:當前全球貿易協定和經貿規則覆蓋面更廣,不僅包括經濟因素,更包含了衆多非經濟因素;成員國不僅要受貿易規則的約束,還将受到法律法規、生态環境、商業模式要求等多方約束。傳統經貿規則以商品、服務或投資跨越關境時的措施為主要對象,包括關稅、配額、數量限制、海關監管等,到此後非關稅削減等邊境上壁壘層面,以及越來越關注到邊境後壁壘層面以及跨邊境互通互聯,逐步涵蓋服務貿易、知識産權、競争政策、電子商務等後邊境規則,并不斷提升法律可執行程度。

深度融入全球經濟以國際高标準、高水平為标杆,對标國際通行規則和管理體制。以新加坡為例,為了積極吸引全球投資,目前新加坡對外簽署了76避免雙重征稅的協定和41個投資保護協定,使新加坡開展跨國業務總部享受最低稅負,同時促進知識産權保護、服務貿易、數字貿易等新規則的實施,為新加坡與有關國家簽署高标準自貿協定提供最佳實踐的标杆。當前 “負面清單”+“準入前國民待遇”模式成為自貿區改革的重要模闆,以自貿試驗區的高水平開放引領高水平發展。在知識産權保護、勞工标準、環境标準、促進中小企業發展、競争中立和市場透明,以及重視服務貿易和投資規則并密切關注新議題方面充分體現了接軌新一輪國際高标準規則的積極嘗試。早前,為貫徹上海擴大開放100相關要求,上海市政府印發《中國(上海)自由貿易試驗區跨境服務貿易負面清單管理模式實施辦法》和《中國(上海)自由貿易試驗區跨境服務貿易特别管理措施(負面清單)(2018)》,探索實施跨境服務貿易負面清單管理模式。

此次新片區提出實施七方面的舉措:公平競争的投資經營便利、高标準的貿易自由化、資金便利收付的跨境金融管理制度、高度開放的國際運輸管理、自由便利的人員管理、國際互聯網數據跨境安全有序流動、具有國際競争力的稅收制度和政策。全面對标國際公認、競争力最強自由貿易園區,意味着上海自貿區新片區将在口岸風險有效防控的前提下,實施更高标準的“一線放開”、“二線安全高效管住”貿易監管制度,充分體現了比照全球高标準的積極實踐。

三、以制度創新全面激發新一輪改革開放紅利

自貿區新高地,首先應該是制度創新的高地。中國新一輪的改革開放需要強有力的倒逼機制,下一步自貿試驗區的創新探索,将進入“深水區”,涉及重大的制度層面的革新與突破。從單項試驗舉措、最佳實踐案例的複制推廣,向改革開放模式、接軌國際規則等更高層面轉變。在國家沒有明确的情況下,突破現有體制機制的束縛,創新市場準入機制,當然有成功,也會有失敗,但是無論如何都值得鼓勵。

就上海自貿區新片區方案而言,其諸多首創式改革也大大超出預期。值得關注的是,方案明确增強自由貿易賬戶(FT)功能,設立國際貿易“單一窗口”,為建設金融科技中心、全球資産管理中心等一大批戰略舉措,這顯然是為邁向自由貿易港的最終目标邁出的關鍵一步。

自由貿易港是改革開放向縱深發展的必然要求,也是自由區戰略升級的必然結果。可以預見的是,即将迎來的上海自貿區新片區将有望後續升級為自由貿易港。由,這标志着自貿區模式的探索進入全新的階段。自由港是目前全球開放水平最高的特殊經濟功能區,與自貿區相比,自由港擁有更廣泛的區域、更大程度的自由流通、更特殊的運作模式,其核心是境内關外海關特殊監管區。自1547年意大利在熱那亞設立第一個現代意義的自由貿易港以來,目前全球有600多個自由貿易港和2000多個與自由貿易港的内涵和功能相似的自由經濟區域。與自由貿易區比,自由貿易港的範圍更大,可以是整個城市,自由港内的全部居民和遊客等都能享受免稅的優惠。區内的企業可設立國際銀行賬戶,享有彙率結算自由,所獲得的利潤可全部自由彙入,是當今全球開放水平最高的特殊經濟功能區。世界著名的自由港有香港、新加坡、迪拜、漢堡、紐約、倫敦、鹿特丹、巴拿馬之所以能夠成為主導國際貿易的樞紐、集散地和交易中心就是因為其在制度安排,優惠措施,服務特點上有更大的優勢。

目前,全球自由貿易港制度基本是在《京都公約》要求下,結合各國實際情況,建立符合國際慣例的完整政策,實現貿易、投資、人員、信息等進出自由。世界範圍内較為活躍的自貿區,其各有特色的稅收優惠政策對于推動自貿區發展起了關鍵作用。以迪拜自貿區為例,根據迪拜政府的相關規定,自貿區内企業可享受100%外資擁有、50年免除所得稅、期滿後延長15年免稅期、無個人所得稅、進口完全免稅、資本金和利潤允許100%遣返以及充足的廉價能源等政策。不僅如此,在世界所有自由貿易區的類型劃分中,迪拜被認為是貿工結合、以貿為主的典型。這是因為盡管迪拜的自貿區設立在本國領土内,卻被認作海外生産中心;在自由貿易區内經營的公司均被視為境外實體,或獨立于阿聯酋法律監管外的公司。顯然,在法律、稅收等方面提供良好的保障是大量外資企業進入迪拜自貿區的根本原因,也促使迪拜自貿區迅速崛起。

顯見,如何發揮自貿區(港)戰略引領中國全面深度開放具有更加緊迫的戰略意義。自貿區(港)在新一輪對外開放中,承擔着進一步擴大對外開放、打造中國經濟“升級版”的重要職責,這是其作為一項重大的國家戰略舉措的關鍵所在。從全球範圍内來看,當前推動零關稅、 零壁壘、 零補貼,即 “三零”規則正成為新一輪區域自由貿易協定談判的前沿性議題。特朗普在七國集團(G7)加拿大峰會上首次提出了 “三零”目标,并将取消美歐非汽車工業産品的關稅、非關稅壁壘和補貼寫入2018 7 月美歐發表的聯合聲明中,盡管目前還是個“懸而未決”的提議,但畢竟這是未來的大趨勢,也可能成為高标準自貿談判的焦點議題。的2018 7 月,日本與歐盟簽署日歐EPA, 這兩大經濟體占全球經濟總量的30%、貿易總量的40%,内容涉及取消關稅、破除非關稅壁壘及擴大服務貿易、開放服務市場、電子商務等多個方面。20189月美墨加(USMCA)達成, 主要内容涉及三國間農産品貿易實現零關稅、汽車配件零關稅, 不對出口到對方市場的産品使用出口補貼或WTO特殊農業保障措施等一系列條款。已經生效的CPTPP繼續延續TPP對關稅的規定緻力于将目前的關稅水平降為零。 “三零原則”不僅促進了市場的公平競争,消除了政策扭曲,極大的提升區内企業的競争優勢。而當前,我國國内現有自貿區,以及新設立的自貿區暫時都還沒有完全免稅的做法,以及實施“三零”的戰略舉措,這也是中國版本的自貿區與西方國家的重大差距,而如能在自貿區改革上落地,則會在很大程度上緩解貿易摩擦的制度性因素,從長遠看勢必産生更為持久的動力之源。

 

                      (中國國際經濟交流中心美歐所首席研究員)

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